作者：林竹

　　20世纪80年代以来，我国城市数量和城市人口快速增加，城市规模急剧扩张，创造了世界城市化历史上令人瞩目的奇迹。在全球化、市场化、资本化和信息化的宏观背景下，中国走出了一条独特的城市化发展道路，呈现出一幅波澜壮阔的具有中国特色的中国城市化图景，同时创造了史无前例的实践探索和理论创新的历史机遇。

　　2013年12月，中央城镇化工作会议明确提出新型城镇化的国家战略，并于2014年3月出台了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，阐明了“市场主导、政府引导”的城市发展方向，中国的城市化逐步从前二十年的“政府推动、政府主导”的城镇化模式向“市场主导、政府引导”的新型城镇化发展模式转型。在这种以市场为导向的城市发展观的主导下，脱胎于城市经营的城市运营正在逐渐成为近年中国城市综合开发运营领域的重要市场模式，部分具有战略前瞻性和社会责任感的政府和企业正在共同探索以政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership,简称PPP模式）为基础的城市运营PPP商业模式。然而，由于各地城市发展状况与市场环境情况不同，城市运营实践的城市环境与市场环境迥异，城市运营的操作落地模式存在巨大差异，城市运营的政策和制度环境也尚未形成，中国的城市运营实践亟须以城市供给侧变革为导向的创新理论支持和可以落地的操作指引。

　　基于对国内外城市运营类城市综合开发项目的经验借鉴和对城市运营的特征的总结、新型城镇化发展的目标以及对城市运营中政府与市场关系本质的分析，笔者认为，城市运营是指在新型城镇化战略的引导下，以产业运作为先导，以资本运作为核心，以土地运作为基础，以构建产业、文化、交通、生态和人居环境等城市综合系统为目标，通过“市场主导，政府引导”的PPP市场化运作方式，企业与政府建立平等契约伙伴关系，以前瞻性的城市发展策划和规划、土地整理、城市公共基础设施建设以及城市产业投资等一系列资源整合运作，提升目标城市的功能规模和资源价值，从而共同获取城市整体资源溢价和投资增值收益的城市综合开发运营过程。下文将就城市运营的“三要素”、“三因子”、运作方式等方面做详细阐释。

一、城市运营的“三要素”

　　在新型城镇化战略目标指导下，在实施城市运营的过程中，土地是基础，产业是保障，资本是核心（如图1所示）。具体来说，土地是城市政府提供的最基本物质和空间要素，城市运营通过规划进行土地资源配置，在规划中表现为土地分类结构的划分；产业是土地产生价值的保障，城市运营通过规划推动产业资源的整合，在规划中体现城市空间功能结构；而资本是城市运营中一切潜在的产业活动发生的核心推动力，城市运营以符合市场需求的规划为导向进行资本运作，资本要素资源的整合最终表现为投资流向。

图1  城市运营“三要素”

二、城市运营“五位一体”的系统目标

　　党的十八大提出了新型城镇化的战略要求，并于2014年出台了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，中国社会各界、资本市场、各类经济主体以及学术界期望从近20年的“政府推动、政府主导”型的城镇化逐步转变为“市场主导、政府引导”型的城镇化，并提出了“五位一体”的战略布局理念，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体格局，要和新型城镇化同步。可以看出，新型城镇化强调多元化价值的协调性和整体性。城市运营是在新型城镇化战略下诞生的城市综合开发运营模式，其根本目标即为实现“新型城镇化”所包含的城镇发展综合目标。综合上文的实践案例，可以发现，城市运营实际上是一项致力于实现区域产业、文化、交通、生态、人居环境等“五位一体”系统目标的综合工程。 

三、城市运营的运作方式

　　在“新型城镇化”市场经济体制改革的背景下，市场占据更主动的地位，城市运营以政府与企业的协同合作平台为主要方式进行市场资源及公共资源的优化配置，政府在此过程中仅仅充当“引导”的角色，在市场失灵时及时补足，充当在“效率”之外的“公平”的保障与协调者。其中，充当市场主体的企业被称作“城市运营商”。

　　在上述过程中，政府通过法律途径充分授权城市运营商负责城市的规划建设和运营管理，提供城市运营的政策支持；城市运营商作为市场主体，是城市运营战略资源的提供者和运营主体；政府和企业共同通过市场机制对城市资源进行优化配置，使城市资产获得增值，城市的竞争力得到提升。市场化机构可以在效率和融资方面与各地方城市政府形成互补，通过资本要素的更合理组合运作，实现土地、产业的价值再造和效率提升，从而创造更大的价值。政府与市场的具体合作模式如下表所示。

表1  基于城市运营理念的PPP模式创新利用

　　总而言之，区别于以往“政府主导”的传统城镇化模式，新型城镇化的最显著特点就是“市场主导、政府引导”。要达成上述新型城镇化的战略目标和新的要求，则有必要引入和建立基于中国国情的创新型的公私合作PPP模式，明确政府与市场在新型城镇化过程中的角色分工，让市场充分参与城市规划、建设和管理过程；充分发挥市场的资源优化配置作用，通过城市规划统筹指导城市综合开发运营，运用市场化融资方式解决城镇化资金需求，从而达到推动以人为本的城镇化和经济社会可持续发展的目的。如同20世纪80年代美国的信息高速公路国家战略所带来的市场井喷效应，新型城镇化的国家战略实施将为中国带来新一轮的城市发展机遇；而作为诞生于新型城镇化下的PPP模式，城市运营将是在市场主导下，政企合作对城市进行综合开发和运营管理的最有效方式和途径。

（作者系哈佛大学肯尼迪管理学院MPA，工学博士，梅森学者，新泽西州立大学汉弗莱学者）